取消对农民的歧视待遇戴娆戴娆

2019-10-14 05:12

——与法学博士许志永对话

“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数,这意味着农村人口的选举权相当于城市人口的四分之一。这显然是在法律上设置了农村人口与城市人口的政治权利的不平等”。许志永对记者说。

这位一直关注中国弱势群体,曾为孙大午案、“南都案”进行过辩护,并对选举法有着深入研究的北大法学博士日前为此与中国经济时报记者进行了专题对话。

差别待遇不是照顾强者

记者:平等有多种意义,数字上的平等不一定是真正的平等。同样,数字的不平等也不一定就意味着不平等。

许志永:平等首先意味着程序意义上的资格平等:所有成年人,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有平等的选举权和被选举权;每个人在选举中享有一个投票权;每个投票权具有同等的价值,法律要尽可能排斥因种族、户籍、财产等因素导致的选票价值的不平等。

同时,为了尽可能实现实体上的平等,法律需要遵循差别待遇的原则。所谓差别待遇,是为了追求结果平等而实行的对强势群体的限制或者对弱势群体的照顾,比如个人所得税法的累进所得税率以及消费者权益保护法对于消费者的特殊保护等等。具体的立法实践,只有合理地运用差别待遇,才能真正保证平等原则的实现。但差别待遇适用的前提是判定法律关系中的弱势一方,进而对弱势方进行合理的倾斜保护。在选举法中,合理照顾少数民族以及妇女等群体的利益——比如规定这些群体必须有一定名额或者提供某种优惠条件——是符合人们基本道德共识的。但是,如果这种差别待遇反过来照顾法律关系中的强者,这就严重违背了平等原则。

中国农村人口明显多于城市人口,但是中国的就业、教育、社会保障等各项政策都是向城市倾斜的,农民虽然人口多,但显然是这个社会中的弱势群体。这样的弱势群体更需要发出声音,更需要有他们的代表参与制定法律和政策。

“人大会”会否变成“农民大会”

记者:有人担心,在目前的选举制度下,如果完全按照投票权平等原则,农村人口和城市人口享有等值的一人一票,全国人民代表大会的代表有三分之二以上的农民,中国的人大会将几乎成为“农民大会”。

许志永:这样的担心听起来很有道理。但如果仔细分析起来,就会发现其中内在逻辑的断裂。首先一个疑问是,农民是否必然要选举农民作为他们的代表?工人、农民的数量之比与工人、农民选举出的代表数量之比是否有必然联系?

现实中,农民在选举村委会主任的时候,经常会选举一名比较有知识有文化的或者成功的商人,总之是“见过世面”的人,这在农村基层选举中已经屡见不鲜。由此可以推断,农民完全有可能选举一位知识分子或者其他各行业的人作为他们的代表,如果放开竞争和自由选举的话,那种关于“农民代表大会”的推断是不切实际的。

“四分之一选举权”有操作难度

记者:在选举全国人大代表的时候,农民与城镇人口是否有必要分开,是否能够分开?

许志永:目前全国人大代表名额是由全国人大常委会根据各省人口以及照顾少数民族的原则分配给各省的。例如,某省获得120个全国人大代表名额,那么,该省怎样分配这120个名额呢?可能面临几个分配方案:按人口平均或者按人口并遵照四分之一选举权原则把名额分到各地级市;按人口平均或者按人口并遵照四分之一选举权原则把名额直接分配到城市的区以及各县级市;在全省范围内划分选区,按照一个选区一名代表或者几名代表分配。如果把代表名额分配到各地级市或县级市,那么各市仍然面临如何选举代表的问题,如果按行政区划选举代表,那么最低一级的行政单元应该为县级,假如一个县选一名代表的话,显然,把这一名代表分给农村居民还是城市居民将面临一个数学难题,“农村一名代表所代表的人口数四倍于城市一名代表所代表的人口数”,这样的规定失去了意义。

如果该省直接在全省范围内划分选区,无论一个选区一名代表还是几名代表,都不大可能把农村居民和城市居民分开来计算,因为农民和城镇居民的分布不是各自聚居的,而是混在一起的。如果划分选区的时候非要把农村和城市分开,我们将看到一个非常奇怪的成本极其高昂的选区划分方式,因此,按选区划分产生代表,“农村一名代表所代表的人口数四倍于城市一名代表所代表的人口数”这样的规定也没有实际意义,完全不具备实际操作价值。

代表不应按身份划分

记者:这样的规定反映了现实中存在的怎样的理念?

许志永:翻开我国十届人民代表大会的公报,都会看到每一届人民代表大会都会突出强调工人农民的比例,其中可能隐含着这样的逻辑:工人代表工人利益,农民代表农民利益,各行业的人代表各行业人的利益,然而这样的逻辑是可靠的吗?

2003年3月3日新华社公布的第十届全国人大代表名单中,工人农民占551名,占代表总数的18.46%。正如往年一样,三农问题是十届人大一次会议的热点,但从人民网关于两会的报道尤其是三月十日的“两会特刊”来看,关心三农,研究三农,为农民利益鼓与呼的代表们绝大部分是专家学者和政府官员,却很少是农民。

人大代表能不能承担起相应的责任,首先是一个能力的问题:能不能发现所关注那个群体的利益所在,能不能把这种利益诉求恰当地表达出来,能不能赢得民意的支持,能不能真正维护自己关心的那个群体的利益,能不能完成法律赋予的立法和监督职能。这需要一个人的综合素质,如果从更高的层次来说,这需要专业人才。

事实上,什么职业身份的人才能代表什么群体的利益——这种代议制观念本身就是不可靠的。

反过来看那些农民利益的真正代言人,他们对于三农问题的关注和他们的家庭出身并没有必然联系,他们中很少有人正在从事农业生产,即使个别关注三农问题的人仍然从事农业,他们注定也是农村的精英。往往是那些身在别处的人才能观察出农民的痛苦,才会为他们大声疾呼,才能成为他们的代言人。

因此,人大代表中强调农民所占比例是没有意义的。

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